Дата конвертації23.03.2017
Розмір47.68 Kb.
ТипКурсова робота (т)

Скачати 47.68 Kb.

Програмно-цільовий метод на муніципальному рівні

Федеральне агентство з освіти

Федеральне державне освітня установа вищої професійної освіти

Північно-Кавказька академія державної служби

Кафедра економічної теорії та підприємництва







Курсова робота на тему:

"Програмно-цільовий метод на муніципальному рівні"



Виконав: Зделов В.Є.

студент факультету ДМУ

групи 543










Ростов-на-Дону 2009

зміст


Вступ

1. Теоретико-методологічні основи управління розвитком муніципального освіти

2. Теоретичні аспекти програмно-цільового управління розвитком муніципальних утворень

2.1 Сутність і особливості програмно-цільового управління

2.2 Управління розвитком Ростовської області на основі програмно-цільового методу

висновок

Список літератури


Вступ


З переходом України до ринкової економіки і розвитком місцевого самоврядування російські муніципальні освіти отримали можливість самостійно визначати управління розвитком муніципального освіти. Формування соціально-економічної політики і планування розвитку муніципального освіти не тільки право, а й обов'язок органів місцевого самоврядування. У 1990-х - початку 2000-х років органи місцевого самоврядування вибирали самі різні форми планування розвитку: традиційні "Основні напрямки соціально-економічного розвитку", програми, плани, пакети інвестиційних проектів і т.п. Вибір того чи іншого варіанту визначався поточною ситуацією в муніципальних утвореннях, існуючим рівнем муніципального управління, уподобаннями муніципальних керівників, станом муніципального співтовариства та іншими факторами.

В даний час загальносвітова тенденція переходу до сталого розвитку вимагає постійного вдосконалення, пошуку і розвитку нових, сучасних форм і методів управління муніципальними утвореннями в мінливих зовнішніх і внутрішніх умовах.

Розвиток місцевого самоврядування в рамках економічних реформ змінило муніципальне управління в Росії. Одне з найбільш яскравих проявів цього - активне поширення на місцях практики програмно-цільового планування розвитку територій, а також освоєння місцевим самоврядуванням технологій проектної культури. Програмно-цільовий метод має на увазі не тільки організацію планування, але і якісну експертизу цього процесу, частиною якої є визначення експертизу цього процесу, частиною якої є визначення впливу програм на розвиток муніципального освіти.

Управління розвитком муніципального освіти об'єктивно пов'язано з адекватною реалістичної оцінкою впливу муніципальних програм на розвиток муніципального освіти, яка має важливе значення для прийняття рішень на різних рівнях управління.

Недостатня теоретична і методична розробленість питань впливу програм на розвиток муніципального освіти контексті управління розвитком муніципального освіти, актуальність і зростаюча практична значущість визначили вибір теми даної роботи.

Вивчення теорії і практики формування і функціонування управління територією в умовах ринкової економіки, в рамках яких розглядаються і питання розвитку муніципальних утворень, в нашій країні почалося зовсім недавно, з початком в 90-х роках реформ в Росії. Активну роботу в області теорії регіональної економіки і місцевого самоврядування ведуть Ю.П. Алексєєв, С.С. Артоболевский, І.Д. Афанасьенко, С.Н. Бобильов, О.І.Боткін, В.Ю. Будавей, С.Д. Валент, А.Г. Гранберг, Б.М. Жихаревич, М.П. Комаров, А.Л. Кузнєцов, В.М. Лексин, А.С. Маршалова, Т.Г.Морозова, В.І. Некрасов, А.С.Новоселов, Д.А.Новіков, А.К.Осіпов, А.Н. Питкін, А.І. Татаркін, О.А. Романова, В.Ф. Уколов, А.Н. Швецов, С.С. Шишов, Р.І. Шніпер і ін.

Узагальнення досвіду досліджень розглянутої в роботі показало, що питання теорії, методології та практики оцінки впливу програм на розвиток муніципального освіти ще не отримали вичерпної наукової інтерпретації.

Метою дослідження є виявлення теоретичних положень і практичних рекомендацій щодо вдосконалення управління розвитком муніципального освіти на основі програмно-цільового методу.

Поставлена ​​мета вимагала вирішення ряду взаємопов'язаних завдань, а саме:

- Дослідити та узагальнити теоретичні та методологічні основи управління розвитком муніципального освіти;

- Визначити ключові напрямки розвитку муніципального освіти;

- Систематизувати особливості впливу муніципальних програм на розвиток муніципального освіти.


1. Теоретико-методологічні основи управління розвитком муніципального освіти


Формування демократичної правової державності і соціально орієнтованої ринкової економіки неможливо без ефективного функціонування місцевого самоврядування, яке є особливий інститут, в найбільшою мірою поєднує волю держави і інтереси, населення.

"Місцеве самоврядування, - зазначається в Європейській хартії про місцеве самоврядування, - розуміється право і спроможність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину публічних справ і керувати нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення".

У державах з розвиненою ринковою економікою місцеве самоврядування відіграє велику роль. У країнах Європейського Союзу рівень місцевих витрат у ВВП становить в середньому 12% (від 3,5% у Румунії до 33% в Данії). У Німеччині витрати більш ніж 9 тис. Комун (громад, міст і районів) складають 10% від ВВП.

У Росії в даний час завершується початковий етап становлення місцевого самоврядування. Вирішені організаційні питання і сформовані органи влади більш ніж в 13 тис. Муніципальних утвореннях (в основному поки в містах і районах). Прийнято базові законодавчі акти Російської Федерації і її суб'єктів з проблем місцевого самоврядування. У 1998 р Росія ратифікувала Європейську хартію про місцеве самоврядування.

Виділення місцевого самоврядування в самостійну, незалежну від державної вертикалі сферу здійснення владних повноважень є невід'ємною складовою трансформаційних процесів переходу від тоталітарних до демократичних форм управління. "У Російській Федерації, констатується в ст. 12 Конституції РФ, - визнається і гарантується місцеве самоврядування. Місцеве самоврядування в межах своїх повноважень самостійно. Органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади".

Основний змістовної стороною відбуваються перетворень служить децентралізація владних повноважень, передача відповідних функцій на рівень здійснення, максимально наближений до населення країни, конкретної території його проживання, кожна з яких має лише їй внутрішньо притаманну (іманентну) специфіку історичного розвитку, природно-кліматичні особливості, досягнутий рівень економічного і соціального розвитку. У цьому сенсі найбільш заземленим на інтереси і потреби конкретної особистості рівнем здійснення владних повноважень є той населений пункт або їх локалізована, органічно цілісна агломерація, на території якої проживає дана людина.

Однак інтереси людей в більш повному обсязі можуть бути враховані лише за умови їх безпосередньої участі у виробленні, ухваленні та реалізації відповідних рішень. Найбільш сприятливі умови для цього забезпечує інститут самоврядування.

Таким чином, децентралізація владних повноважень виступає невід'ємною складовою широкомасштабного процесу демократизації всіх сфер життєдіяльності суспільства. У ряді країн Заходу вона спирається на так звану теорію фіскального федералізму.

Розуміння державних функцій і цілей, що відповідають концепції децентралізації, спирається, зокрема, на принцип субсидіарності і принцип ув'язування. Відповідно до першого для держави ефективна передача повноважень по прийняттю рішень на максимально низький рівень влади. Оскільки уявлення громадян щодо пріоритетів у сфері державної діяльності сильно залежать від місця проживання, передача центру невеликої кількості завдань і цілей робить негативний вплив на суспільний добробут. Пояснюється це тим, що рішення, прийняті центром, вимушено носять універсальний, абстрактний характер. Навпаки, рішення, що приймаються на нижчих рівнях, враховують відмінності в перевагах громадян. Відповідно, на нижніх рівнях відкривається можливість урахування місцевих особливостей і в управлінських рішеннях, і при розподілі ресурсів і т.д. Не останню роль відіграє і те обставина, що на цьому рівні витрати на отримання інформації, на управління і контроль в більшості випадків нижче і кількість суб'єктів, які приймають рішення, менше.

Принцип ув'язки працює в тому ж напрямку, що і принцип прийняття найбільш ефективних рішень: він передбачає максимально децентралізовану процедуру формування цільових установок і їх узгодження ув'язку з відповідним рівнем місцевих повноважень щодо податків, зборів і т.д.

У сучасній економічній літературі досить повно (стосовно до змішаної економіки) висвітлюються функції держави (уряду).

Як правило, вони зводяться до наступних:

1. Забезпечення правової бази і суспільної атмосфери, що сприяє ефективному функціонуванню ринкової системи.

2. Захист конкуренції.

3. Перерозподіл доходів і багатства.

4. Коригування розподілу ресурсів з метою зміни структури національного продукту.

5. Стабілізація економіки, тобто контроль за рівнем зайнятості, інфляції, яку породжує коливаннями економічної кон'юнктури, а також стимулювання економічного зростання.

У науковій літературі є й інші точки зору, відповідно якими сфера здійснення державності та місцевого самоврядування в цілому виконує дві основні функції загального порядку:

по-перше, функцію забезпечення балансу інтересу суб'єктів як виробничої, господарської, соціальної політичної діяльності (наприклад, виробників і споживачів малого і великого бізнесу за допомогою антимонопольного законодавства; роботодавців і працівників за допомогою генеральних тарифних угод і т. д.), і публічного права, утворюють сферу здійснення державності місцевого самоврядування через досягнення консенсусу в поділі компетенції, визначенні політики субвенцій.

по-друге, функцію забезпечення загальних умов ефективного функціонування і розвитку всіх основних сфер життєдіяльності суспільства на всіх без винятку його рівнях, тобто, в кінцевому рахунку, функцію забезпечення загальних умов для економічного і соціального зростання. Умови підтримуються, перш за все, галузями і інститутами інфраструктурної спрямованості, що утворюють логічно і функціонально взаємопов'язані сфери виробничо-господарської, соціальної та інституційно сфери виробничо-господарської, соціальної та інституційної інфраструктури.

Дані функції так само притаманні як всім державним рівнями (Федерація, її суб'єкти, адміністративно-територіальні утворення, що входять до них), так і місцевому самоврядуванню.При цьому, якщо держава забезпечує збалансованість інтересів і загальні умови функціонування всіляких суб'єктів діяльності на макрорівні, т. Е. На рівні національної соціально-економічної системи, а регіони-суб'єкти Федерації - на мезорівні, то місцеве самоврядування здійснює ті ж функції стосовно до свого рівня , ближчого до мікрорівня.

Разом з тим представляється, що не слід зводити відмінності між цими рівнями до відмінностей лише кількісного порядку, масштабності. У істотному ступені вони доповнюються і підсилюються відмінностями якісного характеру. Справа в тому, що багато аспектів, як першої, так і другої функції реально можна здійснити лише на макрорівні. Регіональний і муніципальний рівень переважно лише коригує їх з урахуванням місцевої специфіки. Наприклад, досягнення балансу інтересів великого і дрібного бізнесу, виробників і споживачів, роботодавців і найманої праці, населення окремих територій з приводу обсягів фінансового потенціалу місцевих бюджетів і т. П. Концептуально можна і повинно бути забезпечено в першу чергу на загальнонаціональному рівні.

Що ж стосується муніципального рівня, то дії його органів націлені, перш за все на:

забезпечення виконання на їх території нормативно-правових актів загальнодержавного та регіонального (суб'єктів Федерації) характеру;

реалізацію (з поправкою на місцеву специфіку) концептуально

визнаних на громадському рівні положень щодо забезпечення балансу інтересів (наприклад, через механізми соціального партнерства) і загальних умов життєдіяльності, формування і розвиток системи охорони здоров'я, загальної та професійної освіти, науки, культури і т.д.);

вишукування і залучення внутрішніх резервів щодо забезпечення на даній території балансу інтересів, з одного боку, і загальних умов життєдіяльності - з іншого.

У ринковій ситуації ступінь автономності реалізації даних функцій на місцевому рівні закономірно зростає і, отже, передбачає наявність автономних ресурсів їх забезпечення. Соціальна складова змішаної економіки певною мірою згладжує (через механізми міжбюджетного вирівнювання фінансового потенціалу регіонів) такого роду автономність. Однак її ринкова складова активно протидіє цьому. Більш того, на сучасному етапі вона виступає як контртенденція утриманства, гасячи мотивацію високоефективної господарської діяльності регіонів і муніципальних утворень. Тому, як зазначають, наприклад, німецькі дослідники, в розвитку муніципальних утворень з'явилися нові тенденції: орієнтація на внутрішні ресурси, диверсифікація, регіональна кооперація, принципи регіональної стратегії, формування інноваційних центрів і муніципальний маркетинг. Разом з тим, у міру того, як федеральний центр в Німеччині стикається з власними труднощами, йде в минуле автоматизм в бюджетному регулюванні і гарантоване отримання муніципальними утвореннями коштів для інвестицій і розвитку.

Муніципальних утворень доводиться постійно розширювати і диверсифікувати джерела поповнення своїх бюджетів.

У Німеччині почали говорити про необхідність переходу від "унітарно-кооперативного федералізму" до конкурентного, який робить ставку на розвиток конкуренції, експерименти, широка участь населення в управлінні.

До сих пір успіхи, пов'язані з будівництвом нових підприємств на території муніципального освіти, розглядалися як визначальний фактор стимулювання розвитку комунальної (місцевої) економіки. Зараз завдання полягає в тому, щоб більш ефективно використовувати наявний в розпорядженні громад інструментарій: фінансові кошти, податкову і тарифну політику, політику по відношенню до нерухомості, розширення інфраструктури, регламентацію будівництва, рекламу і консультування, політику землекористування. Особливу роль в стимулюванні комунальної економіки можуть зіграти багатопрофільні установи, які покликані допомогти опікуваним ними малим підприємствам почати власну справу, вийти на ринок і закріпитися на ньому.

Необхідність створення стабільно функціонуючої економіки вимагає об'єднання зусиль усіх ланок влади.

Муніципальне господарство - складова частина народногосподарського комплексу. Ефективно функціонує народне господарство здатне в повній мірі забезпечити умови, економічний базис вирішення соціально-еколого-економічних проблем територій. У Західній Європі, США місцеве самоврядування формувалося поступово, як результат ініціативи і творчості самих громадян. Добиралася найбільш ефективних його форм відповідно до життєвих потреб.

Формування місцевого самоврядування в Україні відбувалося іншим шляхом: воно створювалося в короткі терміни і рішеннями державних органів. Це і визначило своєрідність шляхів і механізмів його дії.

Організуючим початком створення місцевого самоврядування, визначення сфери і напрямків його діяльності, як уже зазначалося, служать Конституція Російської Федерації, Цивільний Кодекс Російської Федерації, Федеральний закон "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації", Укази Президента Російської Федерації.

Предметом відання органів місцевого самоврядування є питання місцевого значення, безпосередньо пов'язані з життєдіяльністю місцевої громади (ст. 60, 61 Закону про місцеве самоврядування). Тим самим сфера діяльності місцевого самоврядування є складовою частиною життя суспільства. Органи місцевого самоврядування вносять свій внесок у вирішення завдань суспільства в цілому, поділяють відповідальність з державою за успішність забезпечення соціально-економічного розвитку країни. У посланні Президента Російської Федерації Федеральних зборів "Про дієвості державної влади в Росії" місцеве самоврядування визначається як найважливіший механізм забезпечення єдності країни, він є однією з надійних гарантій цілісності держави.

Державне управління в Росії - це цілеспрямована діяльність влади щодо практичної реалізації в життя демократичних законів суспільного розвитку, по організації ринкових економічних відносин з метою забезпечення виявлених і сформульованих нею інтересів суспільства. Предметом державного управління є форми і методи впливу на виробничу, екологічну, соціальну та духовну складову загального процесу життєдіяльності населення країни.

Відповідне місце в системі державного управління займають муніципальні освіти - населена територія, в межах якої здійснюється місцеве самоврядування, є муніципальна власність, місцевий бюджет і виборні органи, реалізується місцева соціальна, економічна, екологічна та інституційна політика.

Муніципальні освіти виступають об'єктом місцевого самоврядування, яке завершує систему органів влади країни. Це остання ланка, де повинні виконуватися закони і рішення державної влади. Причому форми державного управління повинні бути адекватні конкретним цілям, завданням, умовам проведених перетворень на всіх рівнях влади, включаючи місцеве самоврядування.

Місцева соціальна, економічна, екологічна та інституційна політика випливає з муніципальних потреб та інтересів населення в організації його життєдіяльності.

В ієрархії суспільних потреб відбувається поділ функцій і повноважень суб'єктів управління національною економікою, серед яких поряд з федеральними, міжрегіональними та регіональними виділяються муніципальні суб'єкти, покликані задовольняти потреби на своєму рівні. Тобто муніципальні потреби виступають тут як частина цілого, у взаємозв'язку і взаємозумовленості з іншими потребами, задоволеннямяких повинні займатися місцеві органи влади в строгих рамках відведеного їм місця в ієрархії національної системи управління економікою. Ці взаємозв'язки виявляються в реальній життєдіяльності населення і муніципальних органів управління. Наприклад, муніципальні органи влади з метою підтримки, захисту економічної політики держави відраховують податки в обласній і федеральний бюджети, які, накопичуючись, перерозподіляючись, або в цільовому порядку направляються на задоволення потреб населення, що проживає не тільки на території даного муніципального освіти, а й у будь-якому іншому місці країни.

У свою чергу, муніципальні освіти отримують обласні і федеральні кошти для задоволення потреб населення, що проживає на їх території. Їм можуть також делегуватися обласні і федеральні повноваження, підкріплені ресурсами для передачі деяких функцій, потрібних для задоволення потреб на місцях.

Таким чином, в основі формування і реалізації місцевої соціальної, економічної, екологічної та інституційної політики повинні лежати різноманітні муніципальні потреби і інтереси, виходячи з яких, муніципальна влада організовують їх задоволення. Саме з потреб та інтересів випливають основні завдання місцевих органів влади щодо формування і реалізації місцевої економічної політики. Вони затверджують і виконують місцевий бюджет, вводять місцеві податки і збори, управляють муніципальної власністю.


2. Теоретичні аспекти програмно-цільового управління розвитком муніципальних утворень


2.1 Сутність і особливості програмно-цільового управління


Теоретичним основам програмно-цільового управління соціально-економічними системами присвячено значну кількість наукових праць. Однак, помітна незавершеність концептуальних побудов, що виявляється у відсутності чіткого уявлення про систему базових атрибутів названого феномену. Як правило, трактування останнього обмежується фіксацією в якості його головних ознак наявності мети і програми її досягнення. У цьому випадку завдання виявлення сутності та особливостей програмно-цільового управління навряд чи може бути вирішена, оскільки цільова функція притаманна кожному управлінню, також як і програма, що тлумачиться як сукупність взаємопов'язаних заходів по реалізації мети.

Аналіз публікацій свідчить також про термінологічному різнобій, коли дослідники нерідко використовують поняття "програмно-цільове управління", "програмно-цільовий метод управління", "програмно-цільовий принцип управління", "програмно-цільовий підхід", як однопо-рядкові. Насправді мова йде про явища, хоча і пов'язаних один з одним, але знаходяться в певній субординації.

На наш погляд, необхідний критичний аналіз наявного теоретичного доробку, в результаті якого може бути уточнена і доповнена змістовна інтерпретація програмно-цільового управління. Слід зауважити, що в зарубіжній, перш за все, американській літературі зустрічається ряд термінів для позначення програмно-цільового управління: system management, weapon system management, project management. Ф.Каст і Дж. Розенцвейг в зв'язку з цим відзначали, що хоча існують певні відмінності між цими термінами і їх значеннями, вони відносяться до одного спільного явищу - інтегрованого управління конкретною програмою на системній основі. В.С.Рапопорт і Л.В.Родіонова розглядають програмно-цільове управління як організаційну форму, використання якої необхідно для виконання комплексу робіт ( "програми") і передбачає цілком певний тип структури управління (в наведеній авторами статті -матрічной). Вони відзначають, що для управління програмами вводяться посади відповідних керівників, які в максимальному ступені зосереджують на собі всю відповідальність за досягнення мети програми, координують взаємодію за програмою як всередині організації, так і поза нею.

Важливий зроблений ними акцент на те, що якщо спочатку програмно-цільове управління розглядалося як тимчасове і динамічний структурний рішення, то практика показала потребу у використанні спеціального організаційного механізму, який потребує створення постійних підрозділів апарату управління.

Говорячи про перспективи розвитку управлінських структур "на базі програм" автори монографії "Теорія управління системами" Р.Джонсон, Ф.Каст, Дж. Розенцвейг свого часу відзначали, що проектний або програмний тип організації, яка робиться виконання певних завдань, буде основним типом організації майбутнього.

Зауважимо, що імператив, який визначає необхідність трансформації структури управління при переході до управління програмами був обгрунтований і здійснений ще в радянській практиці 20-х років.

Е.В.Руднева обгрунтовано вказує на те, що характерною рисою управління розробкою та реалізацією плану ГОЕЛРО з'явилася "концентрація ресурсів і централізація повноважень шляхом створення спеціального органу (комісії ГОЕЛРО при ВРНГ), наділеного повноваженнями з координації інших організацій, залученню потрібних фахівців, інформації, наукових матеріалів, забезпечення цільового фінансування робіт з підготовки проекту плану ".

Важливо звернути увагу на те, що використання програмно-цільових структур не є альтернативним варіантом традиційним їх видами. У літературі обгрунтовано зазначається, що, наприклад, матрична структура, може функціонувати в рамках сформованої лінійно-функціональної структури.

Зауважимо, що виділення організаційної структури як невід'ємного атрибуту програмно-цільового управління, не є обов'язковим для всіх авторів. Так, наприклад, А.Д.Самохін обмежує таке управління тільки постановкою цілей (головних завдань) і визначенням шляхів до них.

Фрагментарність в трактуванні системи програмно-цільового управління притаманна й іншим дослідникам. Вона реалізується за допомогою характеристики одного з її компонентів - методів. До них, наприклад, відносять методи:

- Оцінки і вибору проблем, для вирішення яких будуть розроблятися програми;

- Формування і оптимізації програм;

- Визначення ресурсів і розподілу їх між елементами програм;

- Організації системи управління "програмою і забезпечення організаційної взаємодії;

- Координації та контролю за програмами.

Неважко помітити, що самі методи тут не названі, визначені лише етапи і відповідні їм види діяльності, значущі для здійснення названого управління.

Настільки ж неконкретними є уявлення про методи програмно-цільового управління і в інших авторів. Так, Ю.М. Казанський стверджує, що програмно-цільовий метод - це спосіб конкретної реалізації цільової комплексної програми в певній галузі її застосування. На думку Б.А.Райзберга і А.Г.Лобко, в широкому сенсі слова програмно-цільовий метод є спосіб вирішення великих і складних проблем за допомогою вироблення і проведення системи програмних заходів, орієнтованих на цілі, досягнення яких забезпечує вирішення виниклих проблем. При цьому ними робиться акцент на те, що цей метод повинен бути використаний, якщо це не дає бажаного в процесі природного функціонування системи, а навпаки, має тенденцією до загострення. Внаслідок цього необхідно прийняти спеціальні програмні заходи, сконцентрувати зусилля, мобілізувати ресурсні можливості в інтересах вирішення проблеми протягом певного терміну.

М.Ю.Крівошеева характеризує програмно-цільовий метод як метод виділення основних цілей і завдань державного, економічного, соціального, екологічного і культурного, територіального розвитку, розробки взаємоузгоджених заходів по їх реалізації у встановлені терміни.

Неважко помітити й інші недоліки в наведених положеннях. Так, Ю.М. Казанський обмежує інструментарій (методи) управління тільки фазою реалізації програм, залишаючи організаційно не забезпеченими інші функції управління (планування, координація, контроль). Навпаки, для М.Ю.Крівошеевой названі методи використовуються тільки на етапі розробки програм. Іншими словами, в обох випадках поза увагою залишається весь управлінський цикл.

Особливою позиції в трактуванні програмно-цільового управління дотримуються Б.А.Райзберг, Е.П.Голубков, Л.С.Пекарскій. На їхню думку, це поняття слід розглядати в широкому і вузькому сенсах.

Програмно-цільове управління в широкому сенсі вони розглядають як вплив суб'єкта управління на об'єкт управління, що виробляється на основі методології системного аналізу. Засоби досягнення цілей управління (план, цільова комплексна програма, оргструктура і ін.) Визначаються, виходячи з цих цілей і охоплення всіх стадій відтворювального процесу (життєвого циклу). У вузькому сенсі сутність програмно-цільового управління зводиться ними тільки до розробки і реалізації цільових комплексних програм різного типу. При аналізі "широкої" трактування слід зазначити спробу авторів дати складу основних атрибутів програмно-цільового управління (план, програма, структура). У той же час їй властива відома абстрактність, оскільки неясно хто виступає в якості суб'єкта управління, які об'єкт і специфіка організаційного впливу.

"Вузька" версія фіксує лише зовнішній рівень прояви програмно-цільового управління (розробка і реалізація програм) і в силу цього не може претендувати на розкриття його сутності.

Спробу виявлення необхідного і достатнього складу компонентів програмно-цільового управління роблять дослідники, звертаючись до американської практиці формуванні та функціонування системи "планування-програмування-бюджетування" (ППБ), апробованої в США ще на початку 60-х років XX століття.

Ю.В.Катасонов розглядає її, як механізм планування, розподілу ресурсів і контролю діяльності.

Важливий зроблений ним висновок про те, що з прийняттям системи ППБ оцінка очікуваної і фактичної ефективності діяльності урядових відомств США за критерієм порівняння витрат і результатів була поставлена ​​на систематичну основу.

Таким чином, до елементів програмно-цільового управління він обгрунтовано додає контроль, який використовується в цілком певній формі.

Ряд авторів розкривають природу програмно-цільового управління за допомогою ідентифікації підходу, реалізованого при здійсненні такого управління. Одна з найбільш відомих трактувань програмно-цільового підходу належить болгарським вченим Н.Стефанову, К.Сімеонову, К.Костеву, С.Качаунову, на думку яких, він базується на використанні цільового, програмного, системного і комплексного підходів.

У післямові до їх книзі С.Р.Мікулінскій і Х.Г.Попов пов'язують необхідність цільового підходу з посиленням значення цільової стадії, програмного - з появою особливих проблем міжгалузевого та міжрегіонального плану, системного і комплексного - із забезпеченням організаційної повноти і цілісності в умовах дії чинників різного рівня і природи (економічних, соціальних, організаційних).

Зауважимо, що ідею цільового підходу в тому вигляді, в якому вона найбільш широко описується в науковій літературі, сформулював відомий теоретик П. Друкер в монографії "Практика управління", що вийшла в 1954 р .. На практиці ця ідея була реалізована в системі цільового управління ( "management by objectives" -MBO).

Ідея синтезу підходів, що реалізуються в програмно-цільовому управлінні, розділяється та іншими вченими. Так, на думку С.А.Репіна, таке управління пов'язане з розробкою висококваліфікованих цільових програм (цільової та програмний підходи) діяльності (системний підхід) в єдності її елементів (структурний підхід) і функцій (функціональний підхід) в усіх напрямках (комплексний підхід) .

На наш погляд, широта охоплення основи програмно-цільового управління, запропонована автором, не є методологічно коректній, оскільки порушена субординація названих підходів. Вважаємо, що єдність елементів і функцій системи управління забезпечує системний підхід. Структурний і функціональний підходи мають відношення до вирішення інших завдань, наприклад, обгрунтування необхідного і достатнього складу елементів структури управління, інваріантного і особливого (стосовно до конкретного об'єкта) змісту його функцій і ін. Іншими словами, вони використовуються на іншому рівні організації управління, ніж системний підхід. Останній покликаний інтегрувати не тільки структурні "блоки" і функції управління, а й забезпечувати цілісність самої системи управління, в якій, структура і функції є важливими, але не єдиними елементами.

На зв'язок програмно-цільового підходу з комплексним і системним підходами звертають увагу С.В.Кропачев і Е.А.Наумов з системним і цільовим підходами - М.Ю.Крівошеева, чітко не показуючи їх ролі і необхідні взаємозв'язки.

Розглянуті позиції свідчать, по-перше, про неоднозначного трактування природи і компонентної бази програмно-цільового управління, по-друге, про нерозрізнення загальних (властивих будь-яким видам управління соціально-економічними системами), особливих характеристик даного виду управління і приватних, що відображають своєрідність конкретного об'єкта управління, по-третє, про відсутність адекватних уявлень про можливості такого управління. Вважаємо, що розкриття природи програмно-цільового управління нерозривно пов'язане з визначенням об'єктивних передумов його появи. На наш погляд, до них слід віднести, перш за все, зміна умов функціонування об'єктів управління, перетворення їх у відкриті системи, функціонування яких у визначальній мірі детермінується їх зовнішнім середовищем.

Отже, не тільки внутрішні, а й зовнішні чинники роблять організаційну систему рухомий. Необхідність врахування характеру і векторів впливу останніх стає необхідною умовою управління.

Принципово важливою характеристикою об'єкта стає його адаптивність. В результаті управління покликане забезпечувати адекватну реакцію організаційної системи на зміни зовнішнього середовища за допомогою коректування цілей функціонування, засобів їх досягнення, задоволення вимог щодо обмежень, що накладаються на споживання ресурсів.

Функція адаптації, пишуть відомі американські дослідники Д.Кац і р.Кану, так само, як і функція підтримки стійкості, спрямована на виживання організації, хоча функція підтримки орієнтована всередину, а функція адаптації - зовні, вони схожі щодо базової тенденції. Обидві сприяють збереженню сталості та визначеності в умовах життя організації.

Системи управління повинні мати два механізми, - роблять в зв'язку з цим висновок Ф.Каст і Дж. Розенцвейг. - Один з них, на їхню думку, буде забезпечувати пропорційність між підсистемами і загальне відповідність системи навколишньому середовищу. Інший механізм повинен бути самопріспосаблівающімся, створювати динамічну реакцію системи на зміни навколишнього середовища, постійне відповідність внутрішніх властивостей зовнішнім вимогам.

Закономірним стає перехід від традиційного типу планування діяльності організаційної системи до стратегічного.

І. Ансофф обгрунтовано пов'язує його появу з необхідністю орієнтації організації не на існуючі умови, а на ті, яким ще тільки належить скластися.


2.2 Управління розвитком Ростовської області на основі програмно-цільового методу


Рішенням колегії Адміністрації Ростовської області було прийнято рішення схвалити програмно-цільовий підхід в реалізації основних напрямів державної політики Адміністрації Ростовської області в сфері розвитку малого підприємництва та затвердити перелік заходів по розробці проекту програми розвитку малого підприємництва в Ростовській області на 2006-2008 роки.

З метою усунення зазначених проблем при здійсненні підприємницької діяльності в Ростовській області, а також наповнення регіонального ринку товарами і послугами малих підприємств області, збільшення внеску малого бізнесу в формування валового регіонального продукту, формування сприятливого правового та інвестиційного клімату для розвитку підприємницької ініціативи та інвестиційної активності малих підприємств застосовується програмно-цільовий підхід в реалізації основних напрямів державної політики в цій сфері.

У більшості територій на реалізацію муніципальних програм кошти місцевих бюджетів не виділяються, при цьому окремими адміністраціями не використовуються можливості, що надаються обласним бюджетом, тим самим даних можливостей позбавляються підприємці цих муніципальних утворень.

Необхідно окремо відзначити міста Волгодонськ і Азов, де робота з розвитку малого підприємництва ігнорується місцевими адміністраціями.

У місті Волгодонську, де мале підприємництво розвивається динамічно, бере участь у формуванні консолідованого бюджету області і забезпеченні зайнятості населення, перспективи розвитку та підтримки адміністрацією міста цього сектора економіки не визначені, муніципальна програма підтримки малого підприємництва на 2004 р. не прийнята, об'єкти інфраструктури, і громадські об'єднання підприємців в місті не функціонують.

У м Азові складаються несприятливі умови для здійснення підприємницької діяльності, спостерігається зростання рівня адміністративних бар'єрів на шляху розвитку підприємництва, що підтверджується результатами проведеного соціологічного опитування підприємців і неодноразовими зверненнями підприємців до Адміністрації області на тлі бездіяльності створеної в м Азові муніципальної комісії щодо усунення нормативно правових, адміністративних та організаційних бар'єрів на шляху розвитку підприємництва.

У зв'язку з цим, у 2005 році міністерством економіки були формувати виїзні робочі групи з надання методологічної допомоги в організації роботи з розвитку малого бізнесу в даних містах.

Однак окремими адміністраціями муніципальних утворень області налагоджена ефективна система заходів з розвитку малого бізнесу. Наприклад, в Азовському районі частка продукції, виробленої малими підприємствами, становить 29% в загальному обсязі виробленої продукції по району, частка малого бізнесу в загальному обсязі податкових надходжень -28,5%. У Зерноградського районі частка продукції малих підприємств також висока і становить 27,8%.

У шахтарських територіях, таких як міста Новошахтинськ і Донецьк, Жовтневий район, з огляду на важку економічну ситуацію, місцеві адміністрації побудували роботу таким чином, що малий бізнес вирішує питання зайнятості населення, наповнює ринок товарами і послугами. Так, обсяг виробленої малими підприємствами м.Донецька та м Новошахтинська продукції становить 16,1% і 29,9% відповідно від загального обсягу. У Жовтневому (с) районі частка зайнятих на підприємствах малого бізнесу становить 27% від загальної кількості зайнятих району. У м Новошахтинську цей показник становить 29,7%.

При цьому у всіх зазначених територіях ефективно функціонують об'єкти інфраструктури підтримки малого підприємництва, ведеться адресна робота з перспективними проектами малого бізнесу.

Причому, в окремих випадках віддаленість від обласного центру не впливає на розвиток малого підприємництва. Так, в обливська районі ефективна робота по реалізації муніципальної програми призвела до того, що за 2004 рік заробітна плата на підприємствах малого бізнесу збільшилася на 52%, частка малих підприємств у загальному обсязі виробленої продукції склала 28,5%, частка в податкових надходженнях - 20 , 7%. А відповідно до муніципальної програмою в загальноосвітніх установах обливська району вивчення основ підприємництва починається в 8-9 класах.

Також продовжують ефективно працювати адміністрації м Таганрога, Сальська і Сальського району.

З метою впорядкування проведеної роботи в містах і районах області будуть розроблені методика оцінки роботи місцевих адміністрацій і методичні рекомендації з організації роботи з розвитку малого бізнесу для адміністрацій муніципальних утворень області.

Крім цього, основним завданням у 2005 році є розробка заходів з підготовки та введення режиму роботи по системі "одного вікна". Найскладнішою в цьому процесі є проблема ефективності взаємодії між органами виконавчої влади суб'єкта Російської Федерації, органами місцевого самоврядування та територіальними підрозділами федеральних органів виконавчої влади. В рамках цієї роботи планується завершити інвентаризацію і розробити шаблони процедур, які проходять підприємці для отримання дозвільної документації. Крім цього, будуть розроблені рекомендації щодо створення служб "одного вікна" в місцевих органах виконавчої влади.

Таким чином, дворічний досвід реалізації Програми, проведені дослідження і соціологічні опитування дозволили виділити ті напрямки, які вимагають цілеспрямованого впливу в наступному середньостроковому періоді.

Основні акценти в роботі органів виконавчої влади будуть розставлені наступним чином:

вдосконалення федерального і регіонального законодавства сприяння в залученні інвестицій шляхом розширення доступу до фінансових ресурсів усунення адміністративних бар'єрів;

розвиток малого підприємництва на муніципальному рівні з метою створення в кожному муніципальному освіті системи роботи з підприємцями;

підвищення інформованості і рівня освіти суб'єктів малого підприємництва; рекламування та поширення досвіду "прозорого" ведення бізнесу;

моніторинг і аналіз розвитку малого підприємництва з метою виявлення "слабких місць" і виробленні відповідних заходів.

Основною метою розробляються заходів стане усунення різного роду бар'єрів на шляху залучення інвестицій в розвиток малого підприємництва.

Ці заходи планується спрямувати не тільки на формування міцної регіональної правової бази, що захищає як іноземних, так і в російських інвесторів, але і на серйозну роботу з самими підприємцями щодо формування якісних інвестиційних проектів з урахуванням оптимізації можливих ризиків і витрат, здатних залучити реальних інвесторів.

Інституційні зміни, що відбуваються в економіці, свідчать про активне залучення суб'єктів малого підприємництва в усі сфери економічної діяльності. У зв'язку з цим, одним з основних напрямків майбутньої Програми буде цілий комплекс заходів, спрямованих на розвиток малих підприємств в соціально значущих сферах економіки: ЖКГ, охорона здоров'я, екологія, наука і наукове обслуговування, сільгосппереробка і сільгоспвиробництво.

Новим напрямком державної підтримки стануть заходи, спрямовані на розвиток міжнародного співробітництва малих підприємств і розвиток соціальної відповідальності суб'єктів малого підприємництва. В рамках цієї роботи особлива увага буде приділятися усуненню розриву в рівні заробітної плати працівників підприємств малого бізнесу і великих і середніх підприємств.

Таким чином, всі зазначені заходи будуть спрямовані на розвиток малого бізнесу, який, в свою чергу, робить істотний вплив на вирішення проблеми зайнятості і прямо або побічно бере участь у формуванні бюджетів всіх рівнів. Мале підприємництво є основою для формування конкурентного середовища, насичення платоспроможного попиту, поліпшення соціального клімату і в кінцевому підсумку позитивного впливу на всі сфери суспільного життя регіону.

Пояснювальна записка до проекту обласної цільової програми розвитку малого підприємництва в Ростовській області на 2006-2008 роки.

Рішенням колегії адміністрації області від 28.02.2005 № 22 був схвалений програмно-цільовий підхід в реалізації основних напрямів державної політики адміністрації Ростовської області в сфері розвитку малого підприємництва та затверджено перелік заходів з розробки проекту програми розвитку малого підприємництва в Ростовській області на 2006-2008 роки.

Відповідно до цього, а також з Федеральним законом від 14.06.1995 № 88-ФЗ "Про державну підтримку малого підприємництва", обласним законом від 16.06.1997 № 40-ЗС "Про підтримку малого підприємництва в Ростовській області", постановою Адміністрації області від 20.04.2005 № 137 був розроблений проект обласної цільової програми розвитку малого підприємництва в Ростовській області на 2006-2008 роки (далі - Програма).

В основу нової Програми закладено принцип спадкоємності. Те, що довело свою ефективність за роки діючої Програми, збережеться в майбутньому. У той же час, ряд заходів Програми носить характер новацій.

Метою Програми є розвиток малого підприємництва в Ростовській області за допомогою вирівнювання умов для ведення підприємницької діяльності в міських округах і муніципальних районах області.

Обласні цільові програми є комплекс заходів, що забезпечує ефективне вирішення проблем економічного, екологічного, соціального і культурного розвитку Ростовської області. Програми, які реалізуються в даний час на території Ростовської області відображають пріоритети політики в конкретних сферах діяльності адміністрації області:

Реалізація молодіжної політики. З цією метою на території області реалізується Обласна цільова програма "Молодь Дону" на 2006-2010 роки. Крім того, Обласна цільова програма профілактики правопорушень в Ростовській області на 2007-2010 роки, в тому числі на організацію літнього відпочинку та оздоровлення дітей, які потребують особливої ​​турботи держави.

Розвиток сільського господарства. Передбачено реалізованими на території області програмами: "Обласної цільової програмою оздоровлення великої рогатої худоби від лейкозу на 2005-2011 роки"; цільовою програмою "Соціальний розвиток села в Ростовській області до 2008 року".

Розвиток інноваційного потенціалу. В рамках даного напрямку на території області реалізується Обласна цільова програма розвитку інноваційної діяльності в Ростовській області на 2007-2008 роки.

Розвиток малого підприємництва. В даному напрямку на території області реалізується Обласна цільова програма розвитку малого підприємництва в Ростовській області на 2006-2008 роки.

Розвиток правоохоронної діяльності. На території області реалізуються наступні програми: Обласна цільова "Комплексні заходи протидії зловживанню наркотиками та їх незаконному обігу на 2005-2008 роки" та Обласна цільова програма "Комплексні заходи протидії зловживанню наркотиками та їх незаконному обігу на 2008-2009 роки"; Обласна цільова програма "Підвищення безпеки дорожнього руху на території Ростовської області" на 2007-2012 роки, обласна цільова програма профілактики правопорушень в Ростовській області на 2007-2010 роки.

В цілому програмно-цільовий підхід до вирішення соціально-економічних проблем себе виправдовує. Однак рівень структурованості більшості з діючих програм та рівень адекватності використовуваних в них контрольних показників потребує серйозного поліпшення.


висновок


Здійснювана в країні реформа місцевого самоврядування передбачає запуск механізмів покликаних забезпечити динамічний соціально-економічний розвиток місцевих спільнот, реальне поліпшення якості життя їх населення. Такий розвиток детерміновано факторами різної природи (економічними, соціальними, організаційними і ін.).

Можливості використання потенціалу цих факторів диференційовані по суб'єктам, які представляють органи влади і управління федерального, регіонального та місцевого рівнів. Звідси, помітно актуалізована потреба в інтеграції їх діяльності.

Принципове значення набуває також зміщення акцентів бюджетного процесу від "управління бюджетними ресурсами (витратами) на" управління результатами ".

У істотній мірі таке становище зумовлено відсутністю теоретичних уявлень, які адекватно відображають можливості програмно-цільового управління, специфіку його змісту та організації стосовно до міських і сільських муніципальних утворень. Недосконалий і методичний апарат, який застосовується при розробці і реалізації цільових програм місцевого розвитку. Значний внесок у формування концептуальних побудов, які розкривають сутність і зміст програмно-цільового управління, його методологічну основу внесли такі вітчизняні та зарубіжні дослідники, як А.Аганбегян, І.Галушка, А.Гранберг, Л.Евенко, Ф.Каст, Ю. Катасонов , С. Качаунов, К. Костів, В.Лексін, Б.Мільнер, Н.Моісеев, Х.Попов, Г.Поспелов, Б.Райзберг, В.Рапопорт, Дж. Розенцвейг, К.Сімеонов. Н.Стефанов, Ч.Хітч, А.Швець.

Незважаючи на великий інтерес дослідників до названої проблематики, багато принципових питань тільки позначені, але не вирішені, в тому числі, пов'язані з виявленням особливостей і принципів організації програмно-цільового управління розвитком муніципальних утворень, узагальненням позитивного вітчизняного та зарубіжного досвіду такого управління, обгрунтуванням напрямків і методичного забезпечення його вдосконалення.


Список літератури


1. Ладепко І.С. Логіка цільового управління / І.С.Ладенко, Г.Л.Тульчінскій. - Новосибірськ: Наука, 2007. - 208 с;

2. Поспєлов Г.С, Програмно-цільове планування і управління / Г.С.Поспелов, В.А.Іріков. - М: 2006.-440 с.

3. Кривошеєва М.Ю. Стратегія соціально-економічного розвитку регіону на основі програмно-цільових методів управління Воронеж, 2005.-С6.

4. Рапопорт BC Об'єктивні передумови та основні положення цільового управління / В.С.Рапопорт, Л.В.Родіонова // США: організаційні проблеми управління / Під загальною редакцією Б.З.Мільнера. - М .: "Думка", 2008.

5. Руднєва Є.В. Цільові комплексні програми: організаційно економічний механізм (відп. Ред. Н.П. Федоренко) -М .: Наука. 2006.

6. Самохіп А.Д. Методи програмно-цільового підходу / А.Д.Самохін // Економіка і математичні методи: Т. 10, Вип.5. - М., 2007..

7. Цвилев Р.І. Про цільових методах планування і управління // Питання економіки. - 2005. - №7.

8. Райзберг Б.А. Програмно-цільове планування і управління / Б.А.Райзберг, А.Г.Лобко. - М: Инфра-му, 2007.

9. Райзберг Б.А. Системний підхід в перспективному плануванні / Б.А. Райзберг, Е.П.Голубков, Л.С. Пекарський Л.С. // М .: Економіка, 2006

10. Стефанов Н. Програмно-цільовий підхід в управлінні. Теорія і практика /Н.Стефанов, К.Сімеонов, К.Костев, С.Качаунов. - М: "Прогрес", 2005.

11. Карпачова СВ. Програмно-цільове управління рішенням науково-технічних проблем / С.В.Кропачев, Е.А.Наумов. - Новосибірськ: Наука, 2006.

12. Рішення колегії Адміністрації Ростовської обл. № 22 від 28.02.05 р